aventinus bavarica Nr. 26 [30.11.2013]  

Dill, Johannes 

 „Das Werk Unseres eben so freyen als festen Willens“.

Die Entstehung der bayerischen Verfassung von 1818 

Einleitung

Als Verfassung bezeichnet das Politiklexikon von Schubert und Klein die „Grundordnung“ eines Staates, welche die „Grundstruktur“ und die „politische Organisation“ des Gemeinwesens festlegt und „Grundrechte der Bürger“ [1] enthält. Solch eine Rahmengesetzgebung des Staates erscheint uns heute als selbstverständlich, gerade in den westlichen Demokratien. Doch dem war nicht immer so: Bis zu den modernen Verfassungen bedurfte es großer Anstrengungen, um die sogenannte Konstitutionalisierung einzuleiten, voranzutreiben und abzuschließen. Eine entscheidende Entwicklung stellt in diesem Zusammenhang in Deutschland die Verfassung des Königreichs Bayern vom Jahre 1818 dar, die zu den ersten deutschen Verfassungen eines deutschen Mittelstaates gehört und deren Entstehungsprozess im Folgenden näher betrachtet werden soll. Es gilt den Weg auszumachen, den die Verfassung von der ersten Idee bis zum fertigen Werk nahm. Aber nicht nur nach dem bürokratischen Gang der Ausarbeitung ist zu fragen, sondern auch nach den führenden Köpfen, die an der Ausgestaltung der Verfassungsurkunde mitgewirkt haben. Die verschiedenen Prozesse und Einflüsse bei der Erarbeitung verdienen ein großes Augenmerk, will man Werdegang der Verfassung bis zu ihrer Verkündung nachvollziehen. Der Vorläufer der Verfassung von 1818, die Konstitution von 1808, ist im darauffolgenden Überarbeitungsverlauf ebenjener nicht zu unterschätzen – deshalb wird auch auf diese Staatsurkunde ein Blick geworfen. Einführend bedarf es aber einer kurzen Einordnung dieses Prozederes in die geschichtlichen Vorgänge dieser Zeit, ohne welche die Motive für die Verfassung nicht zu interpretieren wären. Schließlich ist der Inhalt des entstandenen Staatswerkes interessant; die wichtigsten Punkte und Verordnungen aus der Verfassung sind für eine solche Darstellung unentbehrlich, denn sie zeigen das Ergebnis der vorhergehenden Verhandlungen und Kontroversen und runden den Überblick ab. Abschließend kann so ein Ausblick auf die Auswirkungen dieses wichtigen Dokumentes erfolgen.

1. Bayern am Beginn des 19. Jahrhunderts

„Am Anfang war Napoleon.“ [2] Dieser viel zitierte Satz des Historikers Thomas Nipperdey ist in Gesamtdarstellungen zur deutschen Geschichte oder zur Geschichte einzelner deutscher Staaten häufig zu finden, [3] besagt er doch, dass am Beginn dessen, was wir heute als langes 19. Jahrhundert kennen, ein Mann beziehungsweise epochaler Einschnitt stand. Napoleon Bonaparte, der im Gefolge der Französischen Revolution bis zum Kaiser Frankreichs aufstieg und bald halb Europa unter seine Herrschaft bringen sollte, veränderte das Bild dieses Kontinents erheblich. Im besonderen Maße davon betroffen war das Heilige Römische Reich deutscher Nation, das mit der Niederlegung der Kaiserkrone durch den letzten Kaiser Franz II. am 06. August 1806 erlöschen sollte. [4] Da das Diktum Nipperdeys auf die moderne deutsche Staatsbildung und die Wehen des deutschen Nationalismus und Liberalismus gemünzt ist, trifft für das Heilige Römische Reich deutscher Nation wohl eher der Satz „Am Ende war Napoleon“ zu: Gab er doch dem Alten Reich den letzten Stoß, den auseinanderdivergierenden Einzelstaaten die Freiheit, das marode Gebilde zu verlassen. Einer dieser Einzelstaaten war das Königreich Bayern, das am 6. August 1806 in dieser Form noch kein Jahr alt war, und doch eine lange eigenstaatliche Tradition seit dem Mittelalter besaß. [5]

Am Anfang war also Napoleon. Für Bayern als Königreich trifft diese griffige Formel durchaus zu, doch die neuere bayerische Geschichte weist einige Konstanten auf, die nur bedingt mit Napoleon zu tun haben. Zum einen ist hier der regierende bayerische Monarch zu Beginn des 19. Jahrhunderts zu nennen, zum anderen sein leitender Minister Maximilian Graf von Montgelas. Kurfürst Max IV. Joseph, ab dem 1. Januar 1806 König Max I. Joseph, regierte das Bayernland seit 1799. [6] Er hatte das Land unter schwierigen Umständen übernommen, seine Thronbesteigung war mit vielen Erwartungen verknüpft. [7] Dieser Monarch war ein „Mann von natürlicher Gewandtheit, einer gewissen Schläue und einem guten politischen Instinkt.“ [8] Trotzdem mischte er sich nicht zu sehr in die politischen Entscheidungen seines leitenden Ministers Montgelas ein, der eine dominierende Stellung im Staatsgefüge einnahm. In diesem Sinne war ein Staatsmann wie Montgelas nur möglich mit einem Herrscher wie Max Joseph, denn dieser „regierte nicht, er ließ regieren.“ [9]

Montgelas, der Politik als „höchste Leidenschaft“ [10] betrieb, war Max I. Joseph ein politischer Ratgeber und diente ihm in verschiedenen Ministerposten, unter anderem von 1799 bis 1817 als Außenminister. Er betreute als eine Art Superminister die innere und äußere Politik Bayerns [11] und wollte Bayern gesellschaftlich und politisch neu ordnen. [12] Dies betrieb er mittels umfassender Reformen, die heute noch mit seinem Namen verbunden sind. [13] Er war der entscheidende Mann für die Durchsetzung seines staatsabsolutistischen Programms und er hielt diesen Reformprozess am Laufen [14], auch wenn andere wichtige Staatsmänner wie der Fürst Wrede und Georg Friedrich von Zentner nicht unterschätzt werden dürfen. In die Zeit dieser Revolution von oben fällt auch die Schöpfung der Konstitution von 1808 und der Verfassung von 1818, an denen er entscheidenden Anteil hatte, auch wenn er im Jahr der Verabschiedung der Verfassung nicht mehr im Amt war.

Am Anfang war dennoch Napoleon. Obwohl sich im altbayerischen Kernland bereits im 18. Jahrhundert eine „strenge[n] absolute[n] Monarchie“ [15] geformt hatte, war er es, der die Möglichkeit eröffnete, aus dem Kurfürstentum ein Königreich „von Napoleons Gnaden“ [16] zu machen und Bayern große Gebietsgewinne zu bescheren. [17] Das Kurfürstentum hatte sich frühzeitig auf die Seite Frankreichs und damit vorläufig auf die Seite des Siegers gestellt und es wurde dafür auch belohnt. Seit 1806 war Bayern Mitglied im französisch dominierten Rheinbund und musste dadurch auch zu den Feldzügen Napoleons seinen Beitrag leisten – außerdem war Bayerns staatliche Existenz stets gefährdet, bis dann die Napoleonische Epoche vorüber war. [18] Durch den Reichsdeputationshauptschluss von 1803 gewann Bayern zuerst aber die Landeshoheit über „bisher reichsunmittelbare Gebiete“ [19], die mediatisiert wurden. Die finanzielle Situation sollte durch die Säkularisation von geistlichem Eigentum gebessert werden, aber deren Ergebnis blieb enttäuschend. [20] Dass die durch Napoleon gewonnenen Gebiete größtenteils gesichert werden konnten, verdankte Bayern dem taktischen Seitenwechsel von 1813, noch vor der Völkerschlacht bei Leipzig – Österreich machte Zusagen zur vollen Gebietsentschädigung. [21] Bayern trat also in das 19. Jahrhundert als souveräner Staat ein, war aber stets mit der Zusammenfügung der neuen Gebiete beschäftigt. [22] Die Sicherung der 1806 erlangten Souveränität war das dauerhafte Ziel der künftigen bayerischen Herrscher. [23]

Dies sind, knapp skizziert, die historischen Rahmenbedingungen, unter denen die Verfassung im Werden begriffen war. Es wird sich zeigen, wie mannigfach sie auf den bayerischen Konstitutionalismus einwirkten. Die Verfassung des Königreichs Bayern vom 26. Mai 1818 stellt den Abschluss von Reformen und Veränderungen dar; bis dahin war es aber noch ein weiter Weg. Doch am Beginn dieses Weges stand die Konstitution von 1808 und dadurch, eben auch, Napoleon. Ohne den Druck, den er auf Bayern und das übrige Deutschland ausgeübt hatte, wären wohl einige Neuerungen – wie auch die Konstitution – nicht so schnell und nicht in dieser Form durchgeführt worden. [24]

2. Der Weg zur Verfassung – die Konstitution von 1808

Die bayerische Konstitution von 1808 wies als Vorläuferin der Verfassung von 1818 viele eigenständige Grundzüge auf, und doch war sie geprägt vom allgemeinen Konstitutionalismus am Beginn des 19. Jahrhunderts. Es ist wichtig, sich dieses weite Feld zunächst zu vergegenwärtigen, ehe man den auf das bayerische Staatswesen richtet, verdeutlicht dies doch, wie Bayern von der großen internationalen Politik beeinflusst war. Bayern befand sich sozusagen in guter Gesellschaft: „Das 19. Jahrhundert hat [nämlich] allen europäischen Ländern tiefer einschneidende und schnellere Umwälzungen auf sozialem und politischem Gebiet gebracht als irgendeine Epoche der Weltgeschichte“. [25]

Dass das Königreich Bayern zu den ersten Staaten gehörte, die sich eine konstitutionelle Ordnung gaben, ist durchaus bemerkenswert. Deshalb gelten die Konstitution von 1808 und die Verfassung von 1818 auch als wichtige Marksteine im Zuge des europäischen Konstitutionalismus. [26] Die amerikanischen Verfassungen des 18. Jahrhunderts sowie die polnische Konstitution von 1791 und die erste Verfassung Frankreichs – ebenfalls von 1791 – waren Grundlage für die folgenden Staatsgrundgesetze des süddeutschen Frühkonstitutionalismus. [27] Sie alle zeichneten den Weg vor für die „wichtigste Errungenschaft des bürgerlichen Zeitalters“, [28] den Verfassungsstaat. Dieser ermöglichte unter anderem den Aufstieg des Beamtentums zur staatstragenden Schicht. [29] Gerade in den Rheinbundstaaten war der Konstitutionsgedanke in der Folge virulent.

2.1 Die Motive

Was genau veranlasste den bayerischen König und seine Regierung, ein eigenes Grundgesetz zu schaffen? Ein Bündel von Ursachen liegt der Konstitution von 1808 zugrunde: Erstens war Bayern Mitglied im Rheinbund und damit eng mit Napoleon verbunden. Aber der Korse war nicht der Mann, der seine kleineren Satellitenstaaten einfach vor sich hin regieren hätte lassen, sondern er versuchte spätestens seit 1807 mittels einer Verfassung für den Rheinbund indirekt Einfluss auf die innere Politik der Rheinbundstaaten zu nehmen. Dies wurde als eine Bedrohung der Souveränität in Bayern empfunden. [30] Napoleon forderte Montgelas im November 1807 sogar auf, ihn einen Vorschlag für eine Rheinbundverfassung zu machen. [31] Doch Max I. Joseph und Montgelas dachten gar nicht daran, die 1806 erst gewonnene volle staatliche Souveränität sofort wieder zu beschneiden und streben selbst eine Konstitution an, die dies sicherstellen sollte. Napoleon war also indirekt ein Anstoß, die Konstitution zu verabschieden: „Eine Einmischung Frankreichs in die inneren Rechtsverhältnisse Bayerns“ [32] sollte durchkreuzt werden.

Ebenso verlangte die öffentliche Stimmung nach einem unumstößlichen Gesetzeswerk, das die bürgerlichen Freiheiten festlegte und beschützte. [33] Dieser Grundrechtskatalog fand dann auch Eingang in das Verfassungswerk. Mit Sicherung der bürgerlichen Freiheiten konnte noch ein anderes Ziel verwirklicht werden, nämlich die „Entwicklung eines gemeinsamen Staatsbewusstseins“ [34] aller Bürger, die neu zum Königreich gekommen waren.

Eine Fülle von Reformen hatte Montgelas bis 1808 in Bayern schon verwirklicht; diese zusammenzufassen und zu strukturieren, war eines der Hauptanliegen der Konstitution. [35] Die alten Ständeverfassungen sollten abgeschafft und die katastrophale finanzielle Situation durch klare Verwaltungsgliederung und Abschaffung ständischer Sonderrechte verbessert werden. [36] Man darf sogar soweit gehen, den eigentlichen Impetus der Konstitution in der Finanzpolitik zu suchen, schließlich sollte das Finanzwesen des jungen Königreichs von Grund auf neu geregelt werden. [37]

Montgelas strebte mit diesen Reformen eine moderne Idee des Staates an, nämlich die Umwandlung des Patrimonialstaates in ein öffentliches Staatswesen: [38] Vorher war gewissermaßen der Fürst Eigentümer des Staates, nun sollte der Fürst, getreu dem Prinzip des aufgeklärten Absolutismus, zum ersten Diener desselben werden. Rumschöttel fasst die Ziele des Ministers so zusammen: Sein „Verfassungziel war die Verbindung von etatistischem Politikmonopol und innerer Souveränität in einem quasi staatsabsolutistischen Sinne.“ [39] Staatsabsolutismus also, nicht blanker Absolutismus.

Am 20. Januar gab deshalb Max I. Joseph den Befehl zur Erstellung der „Constitution“. [40] Am 13. Februar bereits trug Montgelas ein im Wesentlichen von ihm verfasstes Konstitutionskonzept im Geheimen Staatsrat vor, [41] welches schon in der ersten Sitzung genehmigt wurde. [42] Am 1. Mai wurde es schließlich unterzeichnet.   

2.2 Der Inhalt

Die Konstitution von 1808 muss mit den sie ergänzenden Organischen Edikten betrachtet werden. [43] In ihnen waren die eigentlichen Reformen enthalten; [44] die Konstitution ist demnach treffender als „Rahmengesetz“ [45] zu definieren. Diese Organischen Edikte führten die Reformen aus und wurden zwischen 1807 und 1813 veröffentlicht. [46] Sie regelten die unterschiedlichsten Bereiche: Vom Medizinalwesen über das Kircheneigentum bis hin zur Gerichtsverfassung reichte der Inhaltskatalog der Edikte. [47] Diese Ergänzungsmöglichkeit wirkte sich nicht nur positiv aus, denn sie führte zu einem wahren „Organisationsfieber“ [48] und einer Flut von Neuregelungen, die immer undurchsichtiger wurden. Laut dem Geheimen Staatsrat Georg Friedich von Zentner sollte die Verfassung von 1818 deshalb auch einen „Damm“ zur Stabilität [49] darstellen.

Die Konstitution enthielt zwar noch keine politischen Freiheiten, doch einen großen Katalog von bürgerlichen Freiheitsrechten: [50] Die Unabhängigkeit der Richter wurde garantiert, [51] Privilegien von einzelnen Ständen wurden abgeschafft und die Gleichheit aller vor dem Gesetz gewährleistet. [52] Das Toleranzprinzip wurde gesichert und die konfessionelle Parität festgesetzt. [53] Eigentumssicherheit, Gewissensfreiheit und partielle Pressefreiheit waren neben vielen weiteren ebenso essentielle Bestandteile des Grundrechtskatalogs. [54] Von Menschenrechten kann man aber in diesem Zusammenhang nicht sprechen, wie Wegelin richtigerweise festgestellt hat, denn diese Bestimmungen galten nur für die bayerischen Staatsbürger, waren also Rechte, die der Mensch erst mit der Zugehörigkeit zum bayerischen Staate erwarb. [55]

Mit der Konstitution „unterwarf sich die Krone zum ersten Mal einer gewissen rechtlichen Bindung.“ [56] Für die politischen Freiheiten bedeutete dies, dass zum ersten Mal eine Art Volksvertretung, Nationalrepräsentation genannt, installiert werden sollte. Diese war in ihren Rechten jedoch sehr beschnitten. Im einschlägigen Artikel der Konstitution heißt es, dass die Nationalrepräsentation Kommissionen bilden sollte, die dann „mit den einschlägigen Sektionen des geheimen Raths über die Entwürfe der Gesetze und Haupt-Reglements“ [57] zu korrespondieren hätten – ein echtes Mitbestimmungsrecht war das nicht. So hätte diese Volksvertretung eher den Charakter einer „Behörde“ [58] getragen. Außerdem trat sie nie zusammen und hat keine Bedeutung erlangt. [59] Montgelas hielt die Bürger noch nicht für reif genug, um Anteil an der Legislative zu nehmen. [60]

Am wichtigsten war wohl der ordnende Charakter der Konstitution. Vereinheitlichung der Staatsgeschäfte [61] und Aufstellung eines „allgemeine[n] Verwaltungsplan[s]“ [62] charakterisieren den Großteil der Titel der Konstitution. Besonders der dritte Titel, „Von der Verwaltung des Reichs“ [63], regelt genauestens die Administration, zum Beispiel die Zusammensetzung des Geheimen Rates oder die Verwaltung der Kreise.

Ergänzend sei noch bemerkt, dass die Konstitution von 1808 immer wieder als eine Art Abschrift der westfälischen Verfassung von 1807 bezeichnet wurde. Doeberl bescheinigte ihr sogar eine „weitgehende Abhängigkeit vom westfälischen Vorbild.“ [64] Das entspricht aber nicht der vollen Wahrheit: Zum Teil wurden Dinge zwar aus der westfälischen Verfassung übernommen [65], aber von einer Kopie kann nicht die Rede sein. [66] Deutlich wird dies zum Beispiel an der Erwähnung des Rheinbundes: Freilich stellt die Konstitution schon im § 1 fest, dass Bayern „ein Theil der rheinischen Föderation“ [67] sei, aber weitergehende Bestimmungen, die sich aus dieser Feststellung ergeben würden, fehlen ganz; die westfälische Konstitution hingegen nimmt stärker, zum Beispiel mit Festlegung der zu entrichtenden Heereskontingente, darauf Bezug. [68] Man darf also von der bayerischen Konstitution, mit Ausnahme von wenigen Einschränkungen, als von einem eigenständigen Staatswerk sprechen. Sie machte Bayern in ihrer Zeit zu einen „einheitlichen, modern durchorganisierten Verwaltungs- und Rechtsstaat.“ [69]

3. Die Verfassung von 1818

„Das Werk Unseres eben so freyen als festen Willens.“ [70] Diese Worte der Präambel entnommen geben Aufschluss auf die Sichtweise des Landesherren Max I. Joseph auf die Dinge: Er hat sich dazu entschlossen. Doch schon am Beginn des 19. Jahrhunderts ist in Bayern ein großes konstitutionelles Engagement, zum Beispiel durch Flugschriften, zu verzeichnen. [71] Nach dem Ende der Rheinbundszeit war den Fürsten klar, dass sie ihre innerstaatliche Macht nicht mehr nur auf monarchisch-bürokratische Systeme stützen konnten; sie mussten die Bewohner mit Staatsbewusstsein erfüllen und so die Landesbürger von Untertanen zu Staatsbürgern erheben. [72] Nach den Befreiungskriegen war ein neues Zeitalter angebrochen, welches unter Einfluss der Romantik seine politische Zielsetzung in einer Verfassung und einer Volksvertretung sah. [73] In gewisser Weise kann man die Verfassung von 1818 auch als Geschenk und Dank an das Volk für die aufgebrachten Opfer während der Befreiungskriege sehen.

Der Blick ging mit dieser Zielsetzung in andere Länder, vor allem nach Frankreich: Hier hatte Ludwig XVIII. im Juni eine Konstitution, Charte consitutionelle, mit echter Gewaltenteilung erlassen. In ihrem Gefolge lebte auch die Verfassungsdiskussion in Deutschland wieder auf. [74] Alle süddeutschen Verfassungen dieser Jahre [75] waren von der Charte beeinflusst. [76] Vorbereitet wurden diese Schritte im Allgemeinen von der Französischen Revolution und der vorangegangenen „englisch-französischen Aufklärung“ [77].

Gründe für die Revision der Konstitution ab 1814 gab es zuhauf: Nicht nur, dass wie oben gezeigt die Konstitution im § 1 Bezug auf den nicht mehr existenten Rheinbund nimmt, sondern auch, weil die sich abzeichnende neue deutsche Bundesgewalt in Verdacht stand, die Souveränitätsrechte der einzelnen Mitglieder zu beschneiden; dem sollte – ähnlich wie 1808 – ein eigenes Verfassungskonzept entgegengestellt werden. [78]

Auch wenn Montgelas Angst vor zu viel Bürgermitbestimmung hatte, unterstützte er doch aus gewichtigen Gründen die Revision. Er wusste, dass man sich den Wünschen der Gelehrten seiner Zeit nicht entziehen durfte und dass die staatliche Unabhängigkeit nach außen dokumentiert werden musste. [79] Integrationspolitik in Bezug auf die mediatisierten Fürsten, die ins Staatsgefüge eingebunden werden sollten, und hinsichtlich der Stärkung des konstitutionellen Prinzips dürften daneben auch noch eine große Rolle für die Verfassungsrevision gespielt haben. [80]  Nach einem Bericht des Grafen Montgelas entschloss sich der König mittels eines Reskripts zur Überarbeitung der Verfassung. In diesem Reskript sind die Grundzüge der Verfassung bereits enthalten. [81] Das königliche Reskript vom 17. September ist als Startschuss für die Erarbeitung der Verfassung von 1818 anzusehen – in der Folge befasste sich eine Kommission mit ihrer Ausarbeitung neuer Grundlinien für das Königreich Bayern.

3.1 Die erste Beratungsphase – die Verfassungskommission von 1814/1815

Das königliche Reskript hatte bestimmt, dass die Konstitution unvollständig sei und eine Ausschussbildung zur Revision befohlen, wobei jedoch die wichtigsten Reformbestimmungen aus der Konstitution Gültigkeit behalten sollten. [82] Auch machte das Reskript bereits genaue Vorschriften über die zukünftige Nationalrepräsentation. [83] Die Kommission hatte 15 Mitglieder, wobei sieben dem landständischen Adel zuzurechnen sind und acht aus bürgerlichen Familien stammten. [84] Der Vorsitzende des Komitees war Justizminister Graf Reigersberg, der die Bildung eines engeren Ausschusses aus fünf Mitgliedern anordnete. [85] Die personelle Zusammensetzung war für die Beratungen maßgebend, denn die soziale Herkunft bestimmte oftmals die Argumentationen. Eine Ausnahme hiervon war das Kommissionsmitglied Graf Lerchenfeld, der meist liberalere Ansichten vertrat. Was die Einstellung der Kommissionsmitglieder zu einem Grundgesetzerlass angeht, bemerkt Gollwitzer: „Begeisterte Verfassungsfreunde waren es in der Mehrheit nicht.“ [86]

Zentners Rolle in diesem Gremium und bei der Verfassungserarbeitung lässt einen kurzen Blick auf seinen Werdegang sinnvoll erscheinen; er wurde sogar für die Arbeit an der Verfassung vom König extra ausgezeichnet. [87] Der Jurist Georg Friedrich von Zentner (1752-1835), war bürgerlicher Herkunft und wurde 1792 geadelt. Er arbeitete seit 1808 im Innenministerium und stieg 1823 bis zum Justizminister auf. [88] Auf die Ausarbeitung der Verfassung hatte er, neben dem Kronprinzen und Fürst Wrede, großen Einfluss. [89] Er war Mitglied im engeren Ausschuss der Verfassungskommission 1814/15 und Manager der Staatsratskommission 1817/18. Er fiel schon 1814 „durch den Gehalt seiner Äußerungen und die Gewandtheit der geschäftlichen Verhandlung“ [90] auf. Seine Rolle soll in der zweiten Phase der Verfassungsentstehung noch spezieller beleuchtet werden, aber schon in der ersten Verfassungskommission zeichnete er sich als Schrittmacher und Neuerungspionier aus. [91]

Die Streitgespräche in der Kommission wurden in prinzipieller Schärfe geführt. [92] Diskussionsschwerpunkte waren unter anderem die Stellung des Adels, die Pressefreiheit und die Frage nach dem Auswanderungsrecht. [93] Das brisanteste Themenfeld waren allerdings die Fragen nach der Volksvertretung und deren Rechte. Die Konstitution hatte das Problem mit ihren „pseudo-repräsentativen Einrichtungen“ [94] ungelöst gelassen. Über das aktive und passive Wahlrecht wurde ebenso gestritten wie um den Wirkungskreis der Ständeversammlung. Gerade die liberalen Mitglieder der Kommission um Lerchenfeld wollten der Volksvertretung mehr Rechte zukommen lassen, sie standen mit ihren Forderungen aber weitgehend allein. [95] Diese Beratungen über das künftige Aufgabenfeld der Kammern gingen dem König entschieden zu weit: Am 10. Dezember 1814 richtete Max I. Joseph ein barsch tadelndes Reskript an den Vorsitzenden, weil die Kommission zu langsam arbeite und vor allem, weil sie ihren Wirkungsrahmen durch die Diskussion um die Kammern bei weitem überschreiten würde. [96] Wohl aufgrund dieses Reskripts kamen die Verfassungsberatungen dann relativ zügig zum Abschluss; nach 22 Sitzungen erstattete Graf Reigersberg am 14. Februar 1815 einen Abschlussbericht an den König mit Vorlage eines Verfassungsentwurfes, [97] welcher nur knapp von der Kommission angenommen worden war. [98] Diese Skizze sah, wohl ob des königlichen Donnerwetters, eine noch striktere Auslegung des königlichen Reskripts vom 17. September 1814 vor [99] und beschnitt die Rechte der Kammern restriktiv. [100]

Auch wenn im Frühjahr 1815 ein neuer Ausschuss zur weiteren Beratung gebildet wurde, verlief die Arbeit doch im Sande. Napoleons Rückkehr [101] und das geschickte Taktieren Montgelas‘ gegen die Fortsetzung der Verhandlungen brachte die Verfassungsfrage bis auf weiteres zum Stillstand, auch wenn der Kronprinz im März 1815 ausführlich zu den Entwürfen Stellung nahm.

3.2 Der Kronprinz interveniert – die Bemerkungen

Am 01. März forderte der König den Kronprinzen auf, zum Verfassungsentwurf Stellung zu nehmen. [102] Dies tat der Kronprinz eingehend. Seine Ideen und Verbesserungsvorschläge, die „Bemerkungen über den Entwurf der Verfassung für Baiern“, [103] verdienen genauere Betrachtung, waren doch die Wünsche des Kronprinzen die maßgebliche Grundlage für die anschließende Weiterarbeit ab 1817. Die Bemerkungen datieren auf den 9. März 1815, der Kronprinz weilte noch am Wiener Kongress. [104]

Der Kronprinz war schon 1814 mit einigen seiner Verfassungswünsche an das Kommissionsmitglied Lerchenfeld herangetreten. [105] Die Bemerkungen zeigen, dass „es an der damaligen Staatsspitze keine konstitutionsfreundlichere Person als den Kronprinzen gab.“ [106] Dies sollte man sich in Erinnerung rufen, wenn man sein Handeln und Denken als König betrachtet; da nämlich war er schnell enttäuscht von der Verfassungswirklichkeit und der Opposition in der Zweiten Kammer. [107]  

Wie sieht nun dieses Gutachten aus? Das vorgelegte Verfassungswerk enthielt 155 Paragraphen; 59 davon wurden vom Kronprinzen überarbeitet, was mehr als ein Drittel ausmacht. [108] In „sachlich-juristische[r] Analyse“ [109] bearbeitete Ludwig den Verfassungstext und vermied Zweideutigkeiten, Pathos und Allgemeinplätze. Seine Aufgeschlossenheit für eine Verfassungsverabschiedung hinderte ihn nicht daran, sich durchgängig rational mit der Materie zu beschäftigen. [110] Er bemühte sich um steten Bezug zur Realität und bewies ein Gespür für die politischen Entwicklungen jener Zeit, welche den Aufgabenbereich des Monarchen hinterfragten. [111] So kommentierte er ausführlich den Absatz über die „Garantie der konstitutionellen Rechte.“ [112]

Inhaltlich trat der Kronprinz für eine echte Mitbestimmung des Volkes ein, indem er die Kammern stärken und sie vor „konkurrierenden Einrichtungen“ [113] schützen wollte. Er war sich durchaus bewusst, dass die von ihm „befürworteten Änderungen am Verfassungsentwurf seine eigenen späteren Herrschaftsrechte beschneiden musste[n].“ [114] In diesem Sinne standen die Bemerkungen auch konträr zu den Bestimmungen des königlichen Reskripts vom 17. September 1814. Er widmete sich ausführlich der Diskussion um die Zusammensetzung der Kammern und gesteht ihnen – für damalige Verhältnisse – weitreichende Kompetenzen zu. [115] Auch lag ihm an einer Integration der neuen Gebiete und des mediatisierten Adels. [116] Seine liberale Grundeinstellung führte ihn dazu, eine große Anzahl von politischen Freiheitsrechten, wie Pressefreiheit, Initiativrecht für Abgeordnete, Petitionsrecht bei Verfassungsverletzungen u.v.m. zu fordern. [117] In Bezug auf die Pressefreiheit merkt er an, dass „der hieraus entstehende Nachtheil [...] durch den Nutzen“ [118] weit übertroffen würde – eine Formulierung, die sein Denken über die gesamten Grundrechte charakterisiert. Seine Hoffnungen drückt er am Schluss der Bemerkungen aus:

Sei Baierns Verfaßung die [, die] dem Volk am meißten Rechte giebt: um so größer nur wird die Anhänglichkeit an den Thron, desto fester wird er sich gründen auf Liebe und Einsicht. [...] Wen einmal seine Verfaßung mit dem Baier verwebt seyn wird, [...] dann erst wird ihre Wirkung herrlich sich zeigen. [119]

So kommt den Bemerkungen eine Schlüsselrolle zu, denn der Kronprinz stellte sich in vielen Punkten „auf die Seite der liberalen Konstitutionsmitglieder“ [120] und gegen seinen Vater. Die Bemerkungen wurden bei der fortgeführten Ausarbeitung der Verfassung berücksichtigt [121] und trugen somit zum endgültigen Verfassungstext nicht unerheblich bei.

3.3 Die zweite Phase – die Ministerialkonferenz 1818

Die Verfassungskonferenzen ruhten bis 1817; die Wiederaufnahme hing vor allem mit dem Sturz des nahezu allmächtigen Ministers Montgelas zusammen. Sein Einfluss hatte die Fortsetzung der Verabschiedung verhindert, weil er die Verfassung für verfrüht hielt. [122] Erst sein Sturz scheint die Verfassung schließlich ermöglicht zu haben. [123] Die Entlassung des Ministers war ein „Coup“ [124] und zeugt von der Beeinflussbarkeit des Landesvaters. Dieser war erschüttert von den vorgetragenen Klagen der Intriganten. [125] Ein mächtiges Argument gegen Montgelas war die immer noch sehr angespannte Haushaltslage des jungen Königreichs. [126] So erhielt Montgelas am 2. Februar 1817 seine Papiere: „Der Minister und sein System hatten sich überlebt.“ [127]

Nicht zufällig war dies derselbe Tag, an dem mittels einer königlichen Verordnung die Ausarbeitung der Verfassung wieder forciert wurde. [128] Doch eine Reihe anderer Gründe spielten bei der plötzlichen Wiederaufnahme der Beratungen auch eine Rolle: zum Beispiel die ständige Angst, dass die Souveränität des Königreichs gefährdet sei. Metternich trat mit eigenen Verfassungsvorschlägen hervor und auch die Einmischung von Preußen und Russland in innere Staatsangelegenheiten war zu befürchten. [129] Diesen Gefahren wollte man mit dem schnellen Abschluss einer eigenen Verfassung begegnen und so ein für alle Mal Einmischungsversuche verhindern. [130] Hier ist anzumerken, dass sich die „außen-, bundes-, und innenpolitische Situation“ [131] im Vergleich zu 1808 und 1814/15 mit dem Ende der napoleonischen Ära und der Entstehung des Deutschen Bundes 1815 völlig gewandelt hat. Ebenso ließen die fehlende Bürgerbeteiligung an der Gesetzgebung und die immer noch nicht erfolgte Schaffung eines integrationspolitisch motivierten Wirkungskreises für die mediatisierten Adeligen den Abschluss der Verfassungsberatungen dringlich erscheinen. [132] Der Kronprinz und andere Personen im Umfeld des Königs drängten ihn zur Eile. Nicht zuletzt stand Bayern 1817 wiederholt vor großen finanziellen Problemen, die mit Abschaffung der „Stegreifwirtschaft“ [133] bekämpft werden sollten – ein ordnendes Staatsgrundgesetz sollte sich unter diesem Gesichtspunkt als nützlich erweisen.

Außerdem hatte die Krone am 24. Oktober 1817 ein für Bayern nachteiliges Konkordat mit dem Heiligen Stuhl geschlossen, [134] welches vor allem bei den Protestanten nicht gut aufgenommen wurde: [135] Den Bestimmungen sollte ein „staatskirchliches Prinzip“ [136] entgegengesetzt werden, was aber nur mit einer Verfassungsneuschöpfung möglich war. Als letzter gewichtiger Grund ist der „bayerisch-badische Streit um die rechtsrheinische Pfalz“ [137] zu nennen: Bayern hoffte, die öffentliche Meinung in der bayerischen Pfalz durch einen schnellen Verfassungsabschluss zu seinen Gunsten beeinflussen zu können – und Bayern gewann den einsetzenden Wettlauf knapp. [138] Unrealisierbar blieb der Wiedererwerb des alten wittelsbachischen Besitzes dennoch, aber er führte neben den genannten Gründen zu Forcierung der Verfassungsberatung und zu deren baldigem Abschluss.

Anfang 1818 wurde der entscheidende Befehl vom König für die Ausarbeitung der Verfassung gegeben; eine der Verfassungskommission von 1814/15 ähnliche Staatsratskommission erarbeitete von Mitte März 1818 bis Mitte Mai 1818 in 36 Sitzungen die endgültigen Bestimmungen. [139] Der Wunsch des Königs, die Verfassung bis zu seinem Geburtstag am 27. Mai fertiggestellt zu sehen, dürfte beschleunigend auf die Beratungen gewirkt haben. [140] Mitglieder der Ministerialkonferenz waren alle Staatsminister, Carl Philipp Fürst zu Wrede, der Staatsratspräsident Joseph August Graf Törring und sämtliche Generaldirektoren der einzelnen Ministerien. [141] Diese Ministerialkonferenz stand unter der geistigen Leitung von Zentners. [142] Ob nun Zentner der „führende Kopf des Gremiums“ [143] war oder die Verfassung „viele Väter“ [144] hatte, sei dahingestellt – Zentner hatte auf jedem Fall großen Einfluss. Auf ihn gehen die „entscheidenden Formulierungen“ [145] zurück. Er setzte das Prinzip der Gewaltenteilung durch, trat aber neben Wrede auch strikt für das monarchische Prinzip ein – ein Widerspruch, mit dem die Verfassungswirklichkeit in der Folge zu kämpfen hatte. [146] Die Bemerkungen des Kronprinzen wurden anfangs vorgelesen. Außer dieser indirekten Einflussnahme wirkte der Kronprinz nicht unmittelbar an der Erarbeitung der Verfassung mit. [147]

Die Beratungen wurden „in Rekordzeit“ [148] abgeschlossen; der Verfassungstext wurde auf der Grundlage des Entwurfs von 1815 formuliert und die liberalen Einschübe des Kronprinzen Ludwig weitgehend berücksichtigt. [149] Die Verfassung wurde am 19. Mai in Beisein des Kronprinzen und des Prinzen Karl vom König genehmigt. [150]

3.4 Der Inhalt der Verfassung

Glockenläuten und Kanonendonner verkündeten am 26. Mai 1818 den Erlass der neuen Verfassung. [151] Und doch war ihr Ursprung wohl kein Ausdruck milder Gesinnung des Königs, sondern eher die Reaktion auf äußere Zwänge, die oben dargelegt sind. [152] Dennoch: Die Verfassung wurde erlassen, wenn auch oktroyiert, [153] und sie besteht aus der eigenständigen Verfassungsurkunde, zehn Edikten und zwei Anhängen. [154] Nachdem der Werdegang der Verfassung beleuchtet wurde, dürfen die wichtigsten Bestimmungen der Verfassung nicht außen vor gelassen werden.

In der Präambel sind die wichtigsten Grundrechte der Bürger aufgelistet: „Freyheit des Gewissens […], Freyheit der Meinungen […], Gleichheit der Gesetze und vor dem Gesetze […], Gleichheit der Belegung und der Pflichtigkeit ihrer Leistungen […].“ [155] sowie einige weitere. Hier steht die Verfassung in der Tradition der Konstitution, wenn sie den Grundrechtskatalog wiederum aufnahm und betonte. Überdies kennzeichnet die Präambel die Verfassung – ähnlich der französischen Charte von 1814 – als freiwillige Gunsterweisung des Monarchen. [156]

Die Verankerung des Monarchischen Prinzips war – wiederum ebenso wie in der Charte – ein Hauptanliegen der Verfassung: [157] Im Titel II § 1 steht: „Der König ist Oberhaupt des Staats, vereinigt in sich alle Rechte der Staats-Gewalt.“ [158] Die königliche Macht ist nur, aber dafür unwiderruflich durch die Verfassung begrenzt. Verfassungsänderungen durften nur vom König den Ständen vorgeschlagen werden. [159] Der König blieb in Besitz der vollen monarchischen Souveränität, war aber nun nicht mehr, wie in absolutistischen Zeiten, als Eigentümer des Staates gedacht, sondern eher als dessen Verwalter: [160] Er schwor auf die Verfassung. Das Monarchische Prinzip war das „Kernstück des sogenannten deutschen Konstitutionalismus.“ [161] Der König konnte nicht zur Rechenschaft gezogen werden, war keiner Macht verantwortlich. [162] Verantwortlich hingegen waren die Beamten, nämlich im Wortlaut „für die genaue Befolgung der Verfassung.“ [163] Sie mussten einen Eid auf König und Verfassung bei ihrem Amtsantritt schwören und konnten bei Verfassungsverletzung von den Ständen angeklagt werden. [164]

Mit den Ständen ist das Zweikammernsystem gemeint, welches mit der Verfassung eingeführt und nach dem Modell der Charte und des britischen Systems gestaltet wurde. [165] Schon der Titel I § 2 nimmt darauf Bezug, dass eine solche Versammlung besteht [166] – die Nennung im ersten Titel zeigt das Gewicht, welches ihr beigemessen wurde. Die erste Kammer, die Kammer der Reichsräte, umfasste einen bestimmten Personenkreis, der durch die Verfassung festgelegt war, wohingegen die Zweite Kammer, die Kammer der Abgeordneten, nach einem bestimmten Schema und dem Zensuswahlrecht [167] gewählt wurde. Der Monarch musste die Kammern wenigstens alle drei Jahre einberufen, kann sie aber jederzeit auflösen. Sitzungsperioden sollten nicht länger als zwei Monate dauern. [168] Alle sechs Jahre stand eine Neuwahl der Abgeordneten an. [169]

Die Kammer der Reichsräte setzte sich aus den volljährigen Prinzen des königlichen Hauses, den obersten Kronbeamten, den beiden Erzbischöfen, einem vom König ernannten Bischof und dem Präsidenten des protestantischen General-Consistoriums, den Familienchefs ehemals reichsständischen fürstlichen und gräflichen Familien sowie aus erblichen oder vom König wegen besonderer Verdienste um den Staat ernannten Mitgliedern zusammen. Festgelegt wird dies im Titel VI § 2. [170] Diese Zusammensetzung sollte die Integration der Mediatisierten gewährleisten und ein „mäßigendes, konservatives Gegengewicht“ [171] schaffen. 1819 betrug die Zahl der Mitglieder dieser Kammer 54; [172] ihr erster Präsident war Fürst Wrede. [173]

Die Kammer der Abgeordneten war wie folgt zusammengesetzt: Ein Achtel der Kammermitglieder sollten adelige Grundbesitzer sein, ein Achtel katholische und protestantische Geistliche, ein Viertel aus den Städten und Märkte kommen, die übrigen Landbesitzer ohne gutsherrliche Gerichtsbarkeit sollten die Hälfte der Abgeordneten stellen. Ferner stellte jede der drei Universitäten je ein Mitglied. Auf 7000 Familien sollte ein Abgeordneter kommen. [174] Die Bindung großer Teile der Kammer an Grundbesitz war mit der Hoffnung verbunden, dass Grundbesitzer mehr Verantwortungsgefühl zeigen würden. [175] Wahlfähig galt man ab dem 25. Lebensjahr [176] und die Kammermitglieder waren per Eid dazu verpflichtet, nur dem Landeswohl zu dienen. [177]

Entscheidend für das Gewicht der Volksvertretung sind deren Rechte, die Beachtung verdienen. Ihr Wirkungskreis wird im Titel VII bestimmt, aber sicher ist: Der Landtag stand nicht gleichberechtigt neben dem Fürsten. [178] Doch hatte er das Recht, Steuern zu bewilligen, ein „nicht zu unterschätzende[s] Instrument“ [179], und wirkten an der Gesetzgebung mit. [180] Er besaß das Petitions- und das Beschwerderecht; „Kammermitglieder genossen Immunität.“ [181] Die Kammern konnten auf „Bildung, Erhaltung oder Abberufung“ [182] der Regierung keinen Einfluss nehmen. Wenn die Stände der Ansicht waren, dass ein höherer Staatsbeamter vorsätzliche Verfassungsverletzungen beging, konnten sie ihn zur Rechenschaft ziehen und vor dem Obersten Gerichtshof Anklage erheben, sofern beide Kammern hinter der Anklage standen. [183] Diese Rechte wurden von der Kammer der Abgeordneten dann auch benutzt, um eine aktive Oppositionspolitik zu betreiben.

Die Kammer der Abgeordneten wurde, wie erwähnt, durch ein rigides Zensuswahlrecht bestimmt: Nur reiche Männer, abgesehen von den Geistlichen, konnten wählen und gewählt werden. [184] 1818 hatten etwa 1,8 Prozent der Gesamtbevölkerung das aktive und nur 0,4 Prozent das passive Wahlrecht, wobei noch erhebliche Differenzen in der absoluten Repräsentation der einzelnen Klassen zu verzeichnen sind: Der gerichtsherrliche Adel stellte etwa einen Abgeordneten für 67,5 Familien, wohingegen bei den Landeigentümern ohne Gerichtsbarkeit ein Gewählter 12.041 Familien repräsentierte. [185]

Die Gewaltenteilung war nur partiell realisiert worden; nur die Justiz war unabhängig von der Legislative und der Exekutive. [186] Der König vereinte in sich die Exekutive und Teile der Legislative und konnte mittels seiner weitreichenden Befugnisse zur Ernennung der Kammermitglieder auf die Kammer der Reichsräte großen Einfluss nehmen.

Die Verfassung führt weiterhin unter anderem genauere Bestimmungen zur Rechtspflege (Titel VIII), zur Militärverfassung (Titel IX) und zu den allgemeinen Rechten und Pflichten des bayerischen Staatsbürgers (Titel IV) aus; schließlich sichert sie ihr eigenes Bestehen und ihre Änderungsfähigkeit mit dem Titel X, „Von der Gewähr der Verfassung,“ [187] ab. Abschließend lässt sich festhalten, dass die Verfassung keine Teilhabe der Bürger an der staatlichen Souveränität brachte [188], aber dennoch „im Allgemeinen freudig begrüßt“ [189] wurde.

3.5 Die Auswirkungen

Die Verfassung von 1818 hat die staatliche Einheit Bayerns nachhaltig gefördert. [190] Trotzdem war zum Beispiel der Kronprinz nicht ganz zufrieden mit dem entstandenen Staatswerk, da es ihm nicht weit genug ging, ihm nicht liberal genug erschien. [191] Dass die Verfassung viel zur Erhaltung der Souveränität Bayerns beitrug, zeigen die Karlsbader Beschlüsse von 1820: Die dort beschlossenen repressiven Vorgaben konnten so behutsam umgesetzt werden, weil die bayerische Verfassung quasi über ihnen stand und im Zweifelsfalle die Verfassung mit ihren Grundrechten als verbindlich für den bayerischen Bürger galt. [192] Die Bürger Bayerns hatten nun, auch wenn sie in Hinblick auf Konfession und Gesellschaft noch so unterschiedlich waren, [193] ein gemeinsames Staatswerk, das für alle verbindlich war und sich als Klammer für die bayerischen Volksstämme eignete.

Die bayerische Verfassung förderte mit dem Entstehen einer liberalen Opposition den Parlamentarismus, da nun politische Meinungen im Plenum ausgetauscht und kontrovers diskutiert wurden. Dies setzte schon früh ein, 1819, und der König war mehr als irritiert darüber. [194] Die Abgeordneten forderten das Initiativrecht für die Gesetzgebung und eine Reform der Rechtspflege. [195] Aus diesen und anderen weitreichenden Forderungen der Abgeordneten resultierten die Überlegungen des Königs Max I. Joseph, die Verfassung wieder abzuschaffen, also eine Art Staatsstreich zu begehen. Und auch sein Nachfolger Ludwig I., vormals begeisterter Verfassungsfreund, konnte die Beschneidung seiner patriarchalischen Herrschaft nur schwerlich verkraften. [196] In der Folge versuchte man, unliebige liberale Beamte mittels Urlaubsverweigerung von der Ausübung ihres Mandats abzuhalten [197] – ein Vorgang, der sicher nicht im Geiste der Verfassung begründet ist.

Trotz aller Kritikpunkte, wie zum Beispiel an der Zensuswahl und dem strikten Auswanderungsrecht [198], zählte die bayerische Verfassung von 1818 zu den „fortschrittlichsten ihrer Zeit.“ [199] Auch wenn sie den anderen süddeutschen Verfassungen ähnlich war, schmälert das ihre Bedeutung nicht – die beiden deutschen Großmächte Österreich und Preußen haben ihrerseits auf den Erlass von Verfassungen zu jener Zeit verzichtet. [200]

Ausblick

Die bayerische Verfassung von 1818 reicht bis in unsere Gegenwart: Die derzeitige Verfassung des Freistaates Bayern, die nun seit 1946 Gültigkeit besitzt, steht erkennbar in der Tradition des ersten umfassenden Verfassungswerkes der modernen bayerischen Geschichte. [201] Sie belegt dadurch die unbestreitbare Wirkung der Geschichte bis in die heutige Zeit. 100 Jahre lang bildete die erste bayerische Verfassung das Fundament für die konstitutionelle Monarchie in Bayern. [202]

Nach der Märzrevolution von 1848 wurde die Verfassungsordnung umfangreich verändert, zum Beispiel. wurde die Pressefreiheit ausgeweitet, das repräsentative Prinzip bei der Wahl eingeführt und das Justizwesen reformiert. [203] Noch schwerer wiegen in diesem Zusammenhang die Ministerverantwortlichkeit und das Initiativrecht, das den Kammern weitgehend  zugestanden wurde: [204] Sie veränderten den eigentlichen Charakter der Verfassung stark, denn das Monarchische Prinzip, Kernstück des Grundgesetzes, wurde hier erstmals aufgeweicht. Zur Veranschaulichung: Das Monarchische Prinzip wurde in der Zukunft von den bayerischen Regenten unterschiedlich ausgelegt: Ludwig II. verzweifelte daran, dass – obwohl er laut der bayerischen Verfassung der alleinige Herrscher war – er nun plötzlich ab 1871 einen Kaiser und nicht nur Gott über sich haben sollte. Bei der Regentschaftsübernahme des Prinzregenten Luitpold war nicht klar, inwieweit ein Regent, der nicht König war, die Verfassung ändern dürfe und bei der Thronbesteigung seines Sohnes Ludwig III. 1913 hatten einige Staatsrechtler massive Bedenken, da ja der eigentliche König Otto, der geisteskrank war, noch lebte. Dies alles zeigt, dass die Verfassung von 1818 periodisch im Mittelpunkt des politischen Geschehens im Königreiche Bayern stand und dass man durchaus von einem lebendigen Verfassungsleben sprechen darf.

Der Verfassung wurden sogar in der Kunst Denkmäler gesetzt: Carl Friedrich Heinzmann empfand 1818 in einer Lithographie den Schwur auf die Verfassung nach und gab Szenen wieder, die so nie geschehen sind, in Gaibach in Unterfranken wurde 1828 am Jahrestag der Verfassungsverkündung eine Konstitutionssäule, initiiert von Franz Ewein Graf von Schönborn, eingeweiht. [205]

Ihren direkten Nachfolger fand die Verfassung von 1818 in der neuen Verfassung vom 14. August 1919, die von der Regierung Hoffmann in Bamberg erarbeitet und verkündet wurde. [206] Zuvor jedoch hatte Ludwig III. am 13. November seine Beamten von dem auf ihn geschworenen Treueeid entbunden [207] – und damit faktisch auch vom Eid auf die Verfassung. Spätestens hier endet der Wirkungskreis der alten Verfassung. Aber ihren eigentlichen Zweck, nämlich die von Montgelas begründete Staatseinheit zu sichern, hat die bayerische Verfassung von 1818 erfüllt. [208]

Literaturverzeichnis

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